TK o roszczeniach odszkodowawczych przedwojennych spółek handlowych z tytułu nacjonalizacji ich przedsiębiorstw

dr hab. Andrzej Herbet, prof. KUL
Kierownik Katedry Prawa Handlowego KUL. Radca prawny. Ekspert ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu. Autor licznych publikacji z zakresu prawa handlowego i cywilnego, w szczególności z zakresu prawa spółek.

Wydanym w pełnym składzie postanowieniem z 13 czerwca 2011 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie ze skargi konstytucyjnej spółki „Elektrownia w Kielcach” S.A., kwestionującej konstytucyjność art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692, ze zm.; dalej: u. zm. KC albo ustawa z 17 czerwca 2004 r.). Tym samym, TK wykluczył – jak się wydaje definitywnie – możliwość dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowań z tytułu upaństwowienia majątku produkcyjnego powstałych przed wojną spółek handlowych. Powyższe orzeczenie zasługuje na uwagę także z tego względu, że niezależnie od formalnego charakteru rozstrzygnięcia, jego uzasadnienie zawiera obszerny wywód, który stanowi w znacznej mierze merytoryczną polemikę z zarzutami skargi, oraz elementy, które można uznać za pewne novum w stosunku do dotychczasowego sposobu rozumienia przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej z art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Rozpoznawana przez TK skarga konstytucyjna została sformułowana na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Przedsiębiorstwo skarżącej spółki, powstałej przed II wojną światową, zostało przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.; dalej: ustawa nacjonalizacyjna). Zgodnie z art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej, za przedsiębiorstwa przejęte na własność państwa ich właściciel miał otrzymać od Skarbu Państwa odszkodowanie w papierach wartościowych, a w wyjątkowych wypadkach w gotówce lub innych wartościach. Wysokość odszkodowania miały ustalać komisje, których skład, sposób powoływania i tryb postępowania miało określić rozporządzenie Rady Ministrów. Rozporządzenie takie nigdy jednak nie zostało  wydane, co de facto uniemożliwiało podnoszenie jakichkolwiek roszczeń z tego tytułu. Obowiązujące wówczas przepisy KZ, a następnie przepisy KC w pierwotnym brzmieniu nie przewidywały bowiem odpowiedzialności Skarbu Państwa za tzw. bezprawie legislacyjne.

Radykalna zmiana stanu prawnego nastąpiła dopiero 1 września 2004 r., w rezultacie wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r., której uchwalenie było z kolei reakcją na wyrok TK z 4 grudnia 2001 r. (sygn. akt SK 18/00).

W aktualnym stanie prawnym problematyki odpowiedzialności za tzw. bezprawie legislacyjne dotyczą przepisy art. 4171 § 1 i 4 KC w brzmieniu następującym:

Art. 4171. § 1. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

[…]

§ 4. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.

W 2005 r., w związku ze zmianami kodeksowych zasad odpowiedzialności za bezprawne działanie władzy publicznej, skarżąca spółka wystąpiła przeciwko Skarbowi Państwa z powództwem o naprawienie szkody wyrządzonej niewydaniem aktu normatywnego przewidzianego przez art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej, i wskazując jako podstawę prawną roszczenia art. 4171 § 4 KC oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji. Powództwo, a następnie apelacja skarżącej od wyroku sądu I instancji zostały oddalone. W opinii sądów meritii, z uwagi na treść art. 5 u. zm. KC z 2004 r., przepis art. 4171 § 4 KC nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż zdarzenie wywołujące szkodę powstało przed jego wejściem w życie. Przepis ten stanowi:

Art. 5.   Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1 [tj. KC – uwaga własna], oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2 [tj. KPA – uwaga własna], w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W złożonej skardze konstytucyjnej skarżąca spółka wywodziła, że kwestionowany przepis art. 5 u. zm. KC narusza m.in. prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem władzy publicznej, a także konstytucyjne gwarancje ochrony własności i innych praw majątkowych oraz prawa do sądu. Tym samym, jest on niezgodny z: art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 37 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił tego poglądu, podobnie jak stanowisk pozostałych uczestników postępowania – Sejmu i Prokuratora Generalnego – którzy optowali za merytorycznym rozpoznaniem skargi (przy równoczesnym zróżnicowaniu wniosków co do proponowanej treści rozstrzygnięcia). Frapujące jest już to, że jako podstawę umorzenia postępowania TK wskazał unormowany w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: u. TK) przypadek niedopuszczalności wydania wyroku, podczas gdy uzasadnienie postanowienia rozpoczyna się od merytorycznej polemiki z zarzutami skargi, która sugerowałaby raczej konkluzję w kategoriach zgodności lub niezgodności badanego przepisu z przywołanymi wzorcami kontroli (ewentualnie – w wypadku ich nieadekwatności – wyrażoną w formule „nie jest niezgodny”). Kluczowe jest jednak stanowisko TK odnośnie do podstawowego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zarzutu naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji, tj. prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej.

Przybliżając ewolucję konstytucyjnej i ustawowej regulacji odpowiedzialności państwa za bezprawne działanie władzy publicznej (w szczególności za tzw. bezprawie normatywne) TK wyodrębnił trzy okresy:

  • okres „przedkonstytucyjny” – przed 17 października 1997 r., tj. przed konstytucjonalizacją prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, w którym prawo to wynikało tylko z przepisów KC,
  • okres „przejściowy” – od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r., tj. od wejścia w życie nowej Konstytucji do wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r., w którym znaczenie decydujące o kształcie odpowiedzialności cywilnej państwa miał wyrok TK z 4 grudnia 2001 r. (sygn. akt SK 18/00), a podstawą tej odpowiedzialności były przepisy KC ujmowane w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji,
  • okres od 1 września 2004 r., tj. okres pełnej ustawowej realizacji konstytucyjnego prawa do naprawienia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej; odpowiedzialność władzy publicznej nadal opiera się na przepisach KC, które po nowelizacji w pełni realizują wymagania wynikające z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

W nawiązaniu do dotychczasowej judykatury i zgodnych wypowiedzi doktryny, TK trafnie stwierdził, że skutki konstytucjonalizacji prawa wynagrodzenia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem władzy publicznej rozciągają się wyłącznie pro futuro, w związku z czym nie ma ona znaczenia z punktu widzenia zdarzeń i szkód, które powstały przed dniem wejścia w życie Konstytucji. W konsekwencji, zarzut niekonstytucyjności art. 5 u. zm. KC, w zakresie, w jakim przepis ten wyłącza stosowanie art. 4171 § 4 KC w odniesieniu do szkód wyrządzonych przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania został naruszony przed 17 października 1997 r., jest oczywiście bezzasadny. Stwierdzenie to jest kluczowe z punktu widzenia skarżącej spółki i innych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji. Oznacza bowiem definitywny brak możliwości dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej przez niewydanie aktów wykonawczych do ustawy nacjonalizacyjnej i petryfikuje brak możliwości realnego wyegzekwowania obowiązków państwa związanych z upaństwowieniem przemysłu. Nawet gdyby TK zdyskwalifikował art. 5 u. zm. KC w pozostałej części – tj. w zakresie, w jakim przepis ten wyłącza stosowanie art. 4171 § 4 KC do szkód, które miały miejsce w okresie „przejściowym” (od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r.), na kanwie spraw nacjonalizacyjnych brak byłoby podstaw do wznowienia postępowania i wydania rozstrzygnięć korzystnych dla powodów.

TK poszedł jednak o krok dalej. Stwierdziwszy, że ze względu na chronologię zdarzeń w sprawie, na tle której została sformułowana skarga:

[…] konstytucyjność art. 5 ustawy zmieniającej, w zakresie czasowym od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r., dla skarżącej nie ma znaczenia prawnego

oraz:

brak związku funkcjonalnego między ewentualnym orzeczeniem niezgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją w okresie przejściowym a sytuacją prawną skarżącej,

uznał, że to

również pociąga za sobą niedopuszczalność orzekania ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Wskazując na braki delegacji zawartej w art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej (która – co jest poza sporem – nie odpowiada aktualnemu standardowi konstytucyjnemu) TK wskazał ponadto, że:

Skarżąca nie ma […] interesu prawnego w kwestionowaniu art. 5 ustawy zmieniającej,

a ponieważ:

rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego […] w szczególności dotyczy podmiotu, który postępowanie zainicjował […] w jego sprawie musi dojść, w wypadku zasadnego i skutecznego podważenia kwestionowanego przepisu, do faktycznej ochrony konstytucyjnych praw lub wolności.

W rezultacie, TK umorzył postępowanie także co do badania konstytucyjności art. 5 u. zm. KC w zakresie, w jakim wyłącza on stosowanie art. 4171 § 4 KC do zdarzeń i stanów prawnych powstałych we wskazanym wyżej okresie „przejściowym” (merytoryczna ocena tej kwestii zasługuje na odrębne omówienie).

W tym zakresie komentowane rozstrzygnięcie może budzić wątpliwości.

Konieczność istnienia owego „związku funkcjonalnego” czy też „interesu prawnego” nie wynika bowiem explicite z treści regulacji konstytucyjnej ani ustawowej. Art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ust. 1 u. TK wymagają jedynie, aby kwestionowany przepis stanowił podstawę prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie podmiotu inicjującego postępowanie. Pewnym novum jest również przesłanka „faktycznej ochrony” praw i wolności. Konsekwentne przyjęcie tego założenia byłoby równoznaczne z koniecznością każdorazowego badania – już na etapie analizy dopuszczalności rozpoznania skargi konstytucyjnej – potencjalnych skutków stwierdzenia niekonstytucyjności ocenianej regulacji i umarzania postępowania w wypadku, kiedy – z takich lub innych względów – szans na realną zmianę sytuacji skarżącego brak. Pomijając inne argumenty, oznaczałoby to, że TK powinien „wcielać się” w rolę sądu orzekającego, antycypując treść rozstrzygnięcia. Konsekwencją byłoby dość istotne ograniczenie możliwości występowania ze skargą konstytucyjną, a od strony teoretycznej – przyznanie silnego (i chyba systemowo nieuzasadnionego) priorytetu dla jej funkcji instrumentu ochrony interesu indywidualnego. Tymczasem analiza dotychczasowej judykatury sądu konstytucyjnego dostarcza szeregu przykładów, w których postępowanie zakończone sukcesem na jego wokandzie nie przekładało się wcale bezpośrednio na korzystne decyzje czy rozstrzygnięcia wydane przez organy stosujące prawo (sztandarowym przykładem może być przywoływany wyżej wyrok TK w sprawie SK 18/00). Pozostaje mieć nadzieję, że komentowane rozstrzygnięcie, determinowane być może kontekstem historycznym konkretnej, zawisłej przed TK sprawy, nie jest zwiastunem trwałej zmiany dotychczasowego sposobu wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Bądź na bieżąco!

Zapisz się, aby otrzymać najnowsze artykuły z LawBlog.pl bezpośrednio na Twoją skrzynkę e-mail

Comments

  1. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że po zmianach składu od 2005 r. Trybunał jest ciałem coraz bardziej propaństwowym a coraz mniej proobywatelskim. Coraz więcej jest orzeczeń, które stoją w wyraźnej sprzeczności z poprzednimi orzeczeniami i co więcej nie podają żadnego uzasadnienia na zmianę linii orzeczniczej np. za niezgodne z konstytucją uznano odrzucanie bez wzywania do uzupełnienia braków formalnych skarg kasacyjnych a już za zgodne z konstytucją takie same odrzucanie skarg o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

    • Z jednej strony, ewolucja linii orzeczniczej każdego sądu lub trybunału jest – zapewne – nieunikniona. Dotyczy to w szczególności organu o tak nielicznym składzie osobowym, a przy tym orzekającego na podstawie tak ogólnie sformułowanych norm, jak Trybunał Konstytucyjny. Z drugiej strony, owa wyjątkowość podstawy prawnej orzekania, pozycja Trybunału jako tzw. negatywnego ustawodawcy oraz skutki orzeczeń – oceniane zarówno w wymiarze indywidualnym, jak i systemowym – powinny skłaniać sędziów do wyjątkowej powściągliwości, ale i konsekwencji – zwłaszcza, gdy idzie o interpretację przepisów wytyczających dostępność kontroli konstytucyjności. Miejmy nadzieję, że zarówno postępująca profesjonalizacja postępowania przed Trybunałem, jak i wewnętrzne reguły jego funkcjonowania będą sprzyjać zachowaniu względnej jednolitości orzecznictwa – jakkolwiek i w tej chwili, w porównaniu z innymi organami wymiaru sprawiedliwości i mimo pojawiającej się w łonie samego TK polaryzacji poglądów, nie wypada ona chyba najgorzej.

      Co do podniesionych wątków merytorycznych, trudno chyba pokusić się o tak daleko idące uogólnienia. Moim zdaniem, ocena musi jednak uwzględniać specyfikę przedmiotu postępowania i kontekst systemowy (np. czy sprawa dotyczyła dawnej kasacji, obecnej skargi kasacyjnej czy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, która ewidentnie stanowi na tym tle środek wyjątkowy), zróżnicowanie wzorców kontroli (np. czy zarzucamy regulacji ustawowej naruszenie prawa do sądu czy też uniemożliwienie realizacji prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej) etc.

      Ale to już chyba temat na odrębną dyskusję.

Speak Your Mind

*